近年來，國家對(duì)光伏電站項(xiàng)目施行政府補(bǔ)貼以及其他利好政策，各類社會(huì)資本對(duì)光伏電站項(xiàng)目趨之若鶩，并由此導(dǎo)致了部分地區(qū)光伏電站與配套電網(wǎng)建設(shè)不同步、項(xiàng)目管理不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量管理薄弱以及倒賣光伏“路條”等各種問題。其中，“路條”買賣行為給光伏電站市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)造成的沖擊尤甚。

一、何謂“路條”

“路條”是指發(fā)改委同意項(xiàng)目開展前期工作的批文，一般形式是由發(fā)改委部門下發(fā)的《關(guān)于同意某某項(xiàng)目開展前期工作的批復(fù)》。光伏電站項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制之前，光伏行業(yè)有大小路條之分，一般來說，僅拿到同意開展前期工作的批復(fù)文件被叫做“小路條”，文件名稱一般為《關(guān)于某某公司開展某某并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目前期工作的復(fù)函》。

這個(gè)文件中確定了項(xiàng)目的場(chǎng)址等信息，從下發(fā)之日起一年內(nèi)有效，并需盡快辦理土地使用、環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)壓覆以及電網(wǎng)接入等前期工作事宜。在完成以上環(huán)節(jié)以后，再獲得《某某發(fā)改委關(guān)于某某項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》的光伏電站項(xiàng)目，則是被認(rèn)為拿到了“大路條”。拿到“小路條”需要半年時(shí)間，而“大路條”需要的時(shí)間則更長。

國家能源局在2013年發(fā)布的《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》中明確規(guī)定作為公共電源的光伏電站項(xiàng)目實(shí)施備案管理后，只有符合條件的備案項(xiàng)目才可納入可再生能源資金補(bǔ)貼目錄，光伏電站項(xiàng)目實(shí)施備案管理后已沒有“小路條”概念，只有“大路條”。

二、“路條”買賣的本質(zhì)和表現(xiàn)形式

“路條”買賣從一開始就有，從未間斷，無論國企還是民營都參與其中。“路條”的本質(zhì)是資源的開發(fā)權(quán)，其性質(zhì)與煤礦、鐵礦的開發(fā)權(quán)完全一樣。這個(gè)開發(fā)權(quán)可以為投資人帶來可觀收益，因此投資人才愿意支付一定費(fèi)用購買“路條”。

國家能源局將權(quán)力下放到地方并采取備案制，但受補(bǔ)貼規(guī)模限制，中國光伏電站每年新增裝機(jī)有上限，備案制是有限資源下的備案。誰能備案，怎么備案，由地方政府決定，而且往往是一個(gè)主管領(lǐng)導(dǎo)來拍板決定，形成事實(shí)上的隱形審批權(quán)，其不透明更甚于審批權(quán)。光伏“路條”分配是行政制，開發(fā)卻是市場(chǎng)制，自然無論出臺(tái)何種政策都無法杜絕黃牛黨作為中間環(huán)節(jié)，起到資源二次分配的作用。

光伏電站項(xiàng)目的項(xiàng)目公司和投資方(主要投資股東)屬于我國《公司法》下的企業(yè)法人，投資方設(shè)立項(xiàng)目公司，利用當(dāng)?shù)刭Y源和渠道取得項(xiàng)目備案文件。后續(xù)投資方一般通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)的方式，將項(xiàng)目公司的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，實(shí)現(xiàn)“倒賣”項(xiàng)目權(quán)益和項(xiàng)目備案文件等目的。

可見，“路條”買賣在法律上實(shí)際表現(xiàn)為“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”行為。依據(jù)我國《公司法》規(guī)定，公司股東是有權(quán)向第三方自由轉(zhuǎn)讓其股權(quán)，交易雙方可以協(xié)商確定股權(quán)的價(jià)格等。

三、打擊“路條”買賣的那些政策

《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》第三十三條規(guī)定：“項(xiàng)目單位不得自行變更光伏電站項(xiàng)目備案文件的重要事項(xiàng)，包括項(xiàng)目投資主體、項(xiàng)目場(chǎng)址、建設(shè)規(guī)模等主要邊界條件。為了整頓光伏電站項(xiàng)目開發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的一系列投機(jī)亂象，保證光伏電站建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行，國家能源局繼2014年10月初下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知》(“445號(hào)文”)及《關(guān)于開展新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知》(“450號(hào)文”)后，又于2014年10月28日下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》(“477號(hào)文”)，為打擊光伏電站投機(jī)行為施加了又一記重拳。

445號(hào)文中指出：取得備案的項(xiàng)目在規(guī)定時(shí)限內(nèi)未開工，省級(jí)及以下能源主管部門可用其他等容量的項(xiàng)目替代。禁止買賣項(xiàng)目備案文件及相關(guān)權(quán)益，已辦理備案手續(xù)的光伏電站項(xiàng)目，如果投資主體發(fā)生重大變化，應(yīng)當(dāng)重新備案。

與445號(hào)文和450號(hào)文相比，477號(hào)文的內(nèi)容更加細(xì)化，措施更為有利，其整頓范圍包括規(guī)劃、資源配置、備案管理、路條倒賣、地方保護(hù)等光伏領(lǐng)域面臨的各方面問題。其中，477號(hào)文特別強(qiáng)調(diào)，要制止光伏電站投資開發(fā)中的投機(jī)行為。具體而言，申請(qǐng)光伏電站項(xiàng)目備案的企業(yè)應(yīng)以自己為主(作為控股方)投資開發(fā)為目的，按照規(guī)劃和年度計(jì)劃及時(shí)開展項(xiàng)目建設(shè)。

對(duì)于不以自己為主投資開發(fā)為目的、而是以倒賣項(xiàng)目備案文件或非法轉(zhuǎn)讓牟取不當(dāng)利益為目的的企業(yè)，各級(jí)能源主管部門應(yīng)規(guī)定其在一定期限內(nèi)不能作為投資主體開發(fā)光伏電站項(xiàng)目。出于正當(dāng)理由進(jìn)行項(xiàng)目合作開發(fā)和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目資產(chǎn)，不能將政府備案文件及相關(guān)權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓。已辦理備案手續(xù)的項(xiàng)目的投資主體在項(xiàng)目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，不得擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。

在477號(hào)文出臺(tái)后，各地能源主管部門對(duì)光伏電站項(xiàng)目在投產(chǎn)前進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或變更項(xiàng)目投資主體事宜普遍明確地持否定態(tài)度，即已經(jīng)備案的光伏電站項(xiàng)目在投產(chǎn)前原則上不得進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或變更項(xiàng)目投資主體。并且，相關(guān)主管部門對(duì)于項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或項(xiàng)目投資主體變更的理解不僅包括項(xiàng)目建設(shè)主體的變更，亦包括已備案的項(xiàng)目建設(shè)主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變動(dòng)(包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、其他投資方增資入股等情形)。

2015年國家能源局再次下發(fā)了《國家能源局關(guān)于下達(dá)2015年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案的通知》(國能新能[2015]73號(hào))，該通知再次要求未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，實(shí)施方案中的項(xiàng)目在投產(chǎn)之前，不得擅自變更投資主體和建設(shè)內(nèi)容。

四、“路條”買賣的法律風(fēng)險(xiǎn)

監(jiān)管部門認(rèn)為“倒賣路條”違反《行政許可法》相關(guān)禁止性規(guī)定，監(jiān)管部門可能依法對(duì)項(xiàng)目單位和投資主體進(jìn)行行政處罰，針對(duì)市場(chǎng)上通過收購“路條”方式完成并購的光伏電站等電源項(xiàng)目，對(duì)于不以自己為主投資開發(fā)為目的、而是以倒賣項(xiàng)目備案文件或非法轉(zhuǎn)讓牟取不當(dāng)利益為目的的企業(yè)，能源主管部門有權(quán)利規(guī)定其在一定期限內(nèi)不能作為投資主體開發(fā)光伏電站項(xiàng)目，限制市場(chǎng)進(jìn)入;項(xiàng)目公司和投資主體面臨著監(jiān)管部門處以罰款和沒收違法所得的可能性較大。同時(shí)，監(jiān)管部門有權(quán)利吊銷或收回項(xiàng)目單位的項(xiàng)目備案文件。

光伏電站項(xiàng)目單位的投資主體(股東)通過協(xié)商方式和受讓方簽署股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將項(xiàng)目單位的權(quán)益轉(zhuǎn)讓受讓方，符合公司法和合同法的意思自治原則，各方簽署的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議形式上符合合同法和公司法相關(guān)規(guī)定，實(shí)際操作中工商機(jī)關(guān)的股權(quán)變更登記也無需能源局的前置許可，股權(quán)變更登記并無障礙。

我國合同法規(guī)定違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，盡管《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》、445號(hào)文、450號(hào)文、470號(hào)文和國能新能[2015]73號(hào)均非國務(wù)院頒發(fā)的行政法規(guī)，但如若交易一方提起合同效力之訴，人民法院在審理該類案件時(shí)仍可能判決合同無效，主要基于“路條”買賣的行為可能存在損害國家利益或社會(huì)公共利益，有背公序良俗。

因此，光伏電站的收購方不僅要在律師的協(xié)助下分析論證擬進(jìn)行的并購交易之交易方案的合法性和可行性，也需謹(jǐn)慎對(duì)待法律盡職調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的歷史上既存的投資人變更的情況，更需考慮到由此可能導(dǎo)致的政府補(bǔ)貼的喪失和減少對(duì)于投資回報(bào)的影響。

免責(zé)聲明：本網(wǎng)轉(zhuǎn)載自其它媒體的文章，目的在于弘揚(yáng)科技創(chuàng)新精神，傳遞更多科技創(chuàng)新信息，宣傳國家科技政策，展示國家科技形象，參與國際科技輿論競(jìng)爭(zhēng)，并不代表本網(wǎng)贊同其觀點(diǎn)和對(duì)其真實(shí)性負(fù)責(zé)，在此我們謹(jǐn)向原作者和原媒體致以崇高敬意。如果您認(rèn)為本網(wǎng)文章及圖片侵犯了您的版權(quán)，請(qǐng)與我們聯(lián)系，我們將第一時(shí)間刪除。