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“2014中國(guó)(北京)國(guó)際能源峰會(huì)”于7月28-30日在京舉辦。上圖為北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心王敏。
王敏進(jìn)一步指出，市場(chǎng)化改革是解決能源安全問(wèn)題的根本之策。能源安全問(wèn)題不應(yīng)該被過(guò)分夸大，我國(guó)石油對(duì)外依存度很高，但同時(shí)也要看到能源技術(shù)日新月異，頁(yè)巖氣、可燃冰、新一代生物質(zhì)能源、新一代光伏技術(shù)、電動(dòng)汽車、氫燃料電池汽車、核聚變等技術(shù)將會(huì)對(duì)能源生產(chǎn)和消費(fèi)形成重要影響，長(zhǎng)期來(lái)看能源安全和能源供應(yīng)高度緊張的情況是短期現(xiàn)象。
以下為文字實(shí)錄：
王敏：
不久前北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院針對(duì)中國(guó)能源改革作了一個(gè)課題，這個(gè)報(bào)告我們更多從經(jīng)濟(jì)的角度和政策角度來(lái)看中國(guó)的能源改革問(wèn)題。為什么要改革?如果改革，可供選擇的政策思路是什么?怎么改?我們?cè)噲D在報(bào)告中回答這三個(gè)問(wèn)題。
扭曲的能源市場(chǎng)
為什么改革中國(guó)能源體制?當(dāng)然改革前提是有問(wèn)題才要改，什么問(wèn)題呢?我們大概把中國(guó)的能源發(fā)展問(wèn)題歸納總結(jié)了一下，大致可分為三類。
一是能源總量問(wèn)題，所謂總量問(wèn)題就是能源供應(yīng)比較緊張，過(guò)去30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)的實(shí)際GDP平均大概10%左右，所謂創(chuàng)造世界奇跡。在這個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡后面，是高投入、高消耗的增長(zhǎng)方式。過(guò)去30多年，能源消費(fèi)量從5.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)到36億噸(6.3倍)。而我國(guó)能源儲(chǔ)量有限，導(dǎo)致能源供應(yīng)長(zhǎng)期緊張，出現(xiàn)電荒、煤荒、油荒、氣荒等問(wèn)題，同時(shí)我國(guó)資源儲(chǔ)量在不斷下滑，2012年，石油、天然氣和煤炭的經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量分別為34、145和790億噸，儲(chǔ)采比為11、29和31年。2012年，原油(99.61, -0.66, -0.66%)和天然氣凈進(jìn)口量分別占總消費(fèi)量的56%和27%。
二是能源結(jié)構(gòu)問(wèn)題，過(guò)去30多年，煤炭占能源總消費(fèi)一直在70%左右的比例。看看2012年的幾個(gè)數(shù)據(jù)，非常明顯地反映出我國(guó)能源結(jié)構(gòu)過(guò)度依賴煤炭的問(wèn)題。2012年，煤炭消費(fèi)37億噸，占世界煤炭消費(fèi)總量的50%;燃煤發(fā)電占總發(fā)電量的78%;煤炭運(yùn)輸占鐵路貨運(yùn)量的58%。
三是能源消費(fèi)的環(huán)境問(wèn)題。煤炭和石油的高消費(fèi)是形成霧霾的主要成因，在我國(guó)，85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物、70%的煙塵排放量以及80%的二氧化碳排放量都來(lái)自于燃煤。2012年底開(kāi)始出現(xiàn)全國(guó)大范圍的霧霾天氣，2013年1月影響范圍一度高達(dá)130萬(wàn)平方公里，根據(jù)北京市環(huán)保局4月份最新的數(shù)據(jù)，北京PM2.5的來(lái)源30%多來(lái)自河北其他區(qū)域，還有31%來(lái)自機(jī)動(dòng)車尾氣排放，22.4%來(lái)自燃煤。這些大型污染問(wèn)題要付出比較昂貴的健康代價(jià)。
世界銀行[微博]在2007年發(fā)布了中國(guó)污染成本的研究報(bào)告，他們以2003年的數(shù)據(jù)測(cè)算，當(dāng)年大氣污染導(dǎo)致的健康成本大概占了2003年GDP的1.16%到3.8%。衛(wèi)生部的陳竺有一篇文章講到每年因大氣污染早死的人數(shù)最保守的估計(jì)在35萬(wàn)到50萬(wàn)之間;此外美國(guó)的一項(xiàng)學(xué)術(shù)研究報(bào)告顯示，由冬天燃煤所產(chǎn)生的空氣污染導(dǎo)致北方人口均預(yù)期壽命下降5年。
2012年中國(guó)二氧化碳排放量占全球的總排放量的26.7%，美國(guó)16.8%，印度是5.3%。中國(guó)、美國(guó)的量太大了，加起來(lái)40%到50%。這個(gè)數(shù)量將會(huì)導(dǎo)致中國(guó)氣候談判承受很大的國(guó)際壓力。
下表列出了世界經(jīng)濟(jì)排名前十的主要國(guó)家相關(guān)能源數(shù)據(jù)，紅色標(biāo)注的數(shù)字值得注意。首先化石能源經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量，中國(guó)是893億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比俄羅斯和美國(guó)略低，但比其他國(guó)家都要高。以單位GDP的能源儲(chǔ)量來(lái)算，中國(guó)的能源份額程度也不低。但是，每萬(wàn)美元GDP能源消耗中國(guó)非常高，約為4.75噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是美國(guó)的2.5倍。另外，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭消費(fèi)占比太高，天然氣只有5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國(guó)家，核能只有1%，也是遠(yuǎn)低于其他國(guó)家。所以，從這里面看到，放在世界上來(lái)看，我們的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是比較扭曲的。
表1 壟斷體制下能源企業(yè)效率低下
此外中國(guó)能源發(fā)展還受到體制障礙影響，市場(chǎng)高度行政壟斷，價(jià)格管制，嚴(yán)重阻礙了稀缺的能源資源的高效率利用。
我國(guó)能源行業(yè)的壟斷分為幾種，有自然壟斷，也有行政壟斷，其中行政壟斷是最糟糕的壟斷，靠一紙批文、一項(xiàng)法規(guī)確定壟斷地位，不看技術(shù)，不看市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。油氣行業(yè)就是典型的行政性壟斷，上世紀(jì)80年代石油部改建為公司，90年代放開(kāi)批發(fā)零售，90年代末倒退，當(dāng)時(shí)通過(guò)行政壟斷保護(hù)國(guó)有企業(yè)，通過(guò)了幾個(gè)法案，如1998年的《礦產(chǎn)資源勘察區(qū)塊登記管理辦法》，此外還存在進(jìn)出口環(huán)節(jié)的行政性壟斷，如民營(yíng)企業(yè)的配額管制以及中石化[微博]和中石油的排產(chǎn)證明;進(jìn)口原油必須返銷給兩大集團(tuán)，不得供應(yīng)給地方煉廠或流通。1999年38號(hào)文和2001年72號(hào)文，又在下游批發(fā)和零售環(huán)節(jié)設(shè)置了行政壟斷。
電力行業(yè)行政壟斷也是有它的歷史淵源，電力行業(yè)大概分四個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)電、輸電、配電和送電，電力行業(yè)有自然壟斷屬性。1985年開(kāi)放發(fā)電環(huán)節(jié)，2002年《電力體制改革方案》五號(hào)文，提出廠網(wǎng)分開(kāi)，拆分成五大發(fā)電集團(tuán)，兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。但電力改革是一個(gè)半拉子工程，國(guó)家電網(wǎng)[微博]和南方電網(wǎng)壟斷輸電、配電和售電三大環(huán)節(jié)，對(duì)電力進(jìn)行“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”。
能源行業(yè)的行政壟斷和自然壟斷導(dǎo)致在位壟斷企業(yè)效率低下，2013年中石油和中石化的人均營(yíng)業(yè)收入約為皇家殼牌的8.3%和9.1%，約為美國(guó)康菲石油公司的5.9%和6.3%;2010年國(guó)家電網(wǎng)的人均營(yíng)業(yè)收入只有世界行業(yè)平均的18%。輸電線路裝機(jī)比、線路電量比是美國(guó)的59%及65%，日本的30%和33%。
同時(shí)壟斷還抑制投資和技術(shù)創(chuàng)新。如石油行業(yè)“圈而不探”的現(xiàn)象，三大石油公司控制95%油氣資源勘查開(kāi)發(fā)區(qū)域，但圈地積極勘探不積極。這里可以比較的一個(gè)現(xiàn)象就是美國(guó)油氣市場(chǎng)完全開(kāi)放，有8000多家油氣公司，頁(yè)巖氣革命完全依靠市場(chǎng)推動(dòng)，7000多家中小公司的進(jìn)入推動(dòng)了頁(yè)巖氣技術(shù)的突破，如頁(yè)巖氣之父喬治-米切爾，花了17年時(shí)間，打了十幾口井，耗費(fèi)數(shù)億美元，解決了技術(shù)上的難題，使得美國(guó)未來(lái)有可能實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立。
高額壟斷租金還會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)收入分配。2012年，國(guó)家電網(wǎng)、中石化、中石油和中海油的凈利潤(rùn)分別為804億、664億、1392億和637億元，占央企凈利潤(rùn)總額的31.5%。高額利潤(rùn)本質(zhì)上是全社會(huì)向在位企業(yè)所支付的壟斷租金，也是全社會(huì)向壟斷企業(yè)的財(cái)富轉(zhuǎn)移。
此外，能源行業(yè)的價(jià)格管制造成了市場(chǎng)信號(hào)嚴(yán)重扭曲。政府采取成本加成等方式規(guī)定能源的價(jià)格，但成本加成不能反映供求關(guān)系，人的生產(chǎn)和消費(fèi)行為會(huì)根據(jù)價(jià)格做調(diào)整，人的行為會(huì)根據(jù)價(jià)格做變化。比如說(shuō)電價(jià)不包含環(huán)境價(jià)格，那么能源價(jià)格總體過(guò)低，后果就是刺激消費(fèi)，抑制供給，制造短缺，成為能源領(lǐng)域總量問(wèn)題的根源。高能耗的背后是低能源成本。
能源價(jià)格結(jié)構(gòu)性失衡還極大地抑制了可再生能源的發(fā)展。由于煤炭和石油價(jià)格不包含環(huán)境成本，價(jià)格相對(duì)較低，清潔能源和高污染能源的價(jià)格差被不合理的拉大，導(dǎo)致清潔能源對(duì)煤炭或者燃油的替代會(huì)非常艱難。為什么我國(guó)天然氣占比較低發(fā)展緩慢?就是因?yàn)樘烊粴馓F。
傳統(tǒng)化石能源的低價(jià)將會(huì)抑制清潔能源的研發(fā)和科研活動(dòng)。下圖所示，棕色線是全球平均的能源價(jià)格，柱狀圖是全球國(guó)家能源公共科研投入，可以看到石油價(jià)格越高，各個(gè)國(guó)家在能源方面的科研投入是越高的，非常明顯。所以，如果長(zhǎng)期低價(jià)油，或者低價(jià)煤，不利于清潔能源的開(kāi)發(fā)和勘探。
圖1 能源漲價(jià)并非不可承受
了解了為什么要改革，下一個(gè)問(wèn)題就是怎么辦?可以參考70年代石油危機(jī)后的的應(yīng)對(duì)策略。兩次石油危機(jī)以后，全世界都碰到能源危機(jī)問(wèn)題，當(dāng)時(shí)為了應(yīng)對(duì)這次石油危機(jī)，主要是兩種策略，一個(gè)是日本和歐洲的“節(jié)流”措施，如通過(guò)稅收等各種政策手段，提高石油價(jià)格，千方百計(jì)節(jié)約石油消費(fèi)、提高石油使用效率，并積極發(fā)展可再生能源。
一個(gè)是美國(guó)的“開(kāi)源”措施，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，千方百計(jì)擴(kuò)大并保障進(jìn)口石油供應(yīng)，長(zhǎng)期維持低油價(jià)。為確保能源的穩(wěn)定供應(yīng)，積極在世界范圍內(nèi)介入主要能源生產(chǎn)地區(qū)(尤其是在中東地區(qū))的局部沖突。
我認(rèn)為中國(guó)很難借鑒美國(guó)的“開(kāi)源”政策，首先這不能不解決環(huán)境問(wèn)題，反而讓環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重;第二，中國(guó)不具備這樣的條件，美國(guó)有很好的資源稟賦，美國(guó)的天然氣儲(chǔ)量是我們的2.7倍，消費(fèi)量又比我們低，它有條件做開(kāi)源。而我國(guó)每萬(wàn)美元GDP能源消耗是美國(guó)的2.45倍，德國(guó)和法國(guó)的3.65倍，日本、英國(guó)和意大利的4倍。未來(lái)我國(guó)的GDP可能會(huì)達(dá)到200萬(wàn)億，對(duì)應(yīng)的是巨大的能源消耗，如果中國(guó)走“開(kāi)源”的道路，很容易一買就漲，一買就貴，過(guò)去十年就是這個(gè)教訓(xùn)。
所以，我們的總結(jié)解決中國(guó)能源發(fā)展問(wèn)題，唯一的解決就是節(jié)流，打破我國(guó)能源領(lǐng)域現(xiàn)行的行政性壟斷和價(jià)格管制，同時(shí)利用市場(chǎng)和政府的手段理順能源價(jià)格機(jī)制，讓價(jià)格真實(shí)反映能源資源的稀缺性和環(huán)境外部性，并以此來(lái)促進(jìn)能源的節(jié)約、高效利用和清潔能源對(duì)高污染化石能源的有效替代。
但是這很有可能帶來(lái)能源價(jià)格的漲價(jià)。
能源漲價(jià)是對(duì)環(huán)境成本的支付，我們國(guó)家現(xiàn)在能源價(jià)格從世界上看不算高，雖然比美國(guó)高。每個(gè)社會(huì)都面臨一個(gè)選擇，你是要健康，還是要霧霾?至于對(duì)民生而言是否可承受，我認(rèn)為，收入增長(zhǎng)可消化部分漲價(jià)壓力，2003-2010年銷售電價(jià)年均上漲3%，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收入年均分別增長(zhǎng)12%和9.4%。此外漲價(jià)可以通過(guò)階梯定價(jià)等手段緩解因?yàn)榄h(huán)境漲價(jià)帶來(lái)的民生影響。
但理順能源價(jià)格機(jī)制有一個(gè)前提，就是破除行政性壟斷，從新的形勢(shì)來(lái)看，民營(yíng)能源企業(yè)未來(lái)會(huì)有比較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。
能源安全問(wèn)題不應(yīng)過(guò)分夸大
最后一部分是怎么做?即如何全面推進(jìn)能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革。市場(chǎng)化改革要先易后難，逐步推進(jìn)，破除各種形式的行政性壟斷。十八屆三中全會(huì)講的一句話，就是破除各種形式的行政壟斷，民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)要同等待遇。比如憑什么不讓民營(yíng)企業(yè)去海外經(jīng)營(yíng)呢?它也可以保證國(guó)家的石油安全。
打破壟斷，首先是打破行政壟斷。如破除油氣行業(yè)的行政壟斷，第一步是破除進(jìn)口環(huán)節(jié)的行政性壟斷;第二步，允許油氣田的自由交易，這方面可以借鑒土地市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，土地屬于國(guó)家，但實(shí)際操作時(shí)地方政府代表國(guó)家經(jīng)營(yíng)土地，土地得以向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，形成二級(jí)市場(chǎng)，油氣田的自由交易同樣如此，石油公司可以實(shí)際控制礦產(chǎn)，但要具備向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的條件和功能;最后，向市場(chǎng)開(kāi)放上游勘探開(kāi)采。
對(duì)于管網(wǎng)類型的自然壟斷，如天然氣管道、輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域，可以借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)和歐洲在90年代的天然氣管道改革，英國(guó)的電力市場(chǎng)化改革都可以借鑒。還有中國(guó)高速公路的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也可以借鑒，網(wǎng)運(yùn)分離、放開(kāi)管網(wǎng)投資、管網(wǎng)之間無(wú)歧視性準(zhǔn)入。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)在石油和天然氣管網(wǎng)以及電網(wǎng)的改革里同樣適用。
改革管網(wǎng)的自然壟斷，第一步就是網(wǎng)運(yùn)分離，將天然氣管道和(調(diào)度和輸配一體的)電網(wǎng)公司與上游生產(chǎn)和下游銷售分離，不得參與天然氣和電力的生產(chǎn)和交易，第二步是成立管網(wǎng)無(wú)歧視性準(zhǔn)入的監(jiān)管仲裁，最后應(yīng)該是放開(kāi)電力的批發(fā)和零售環(huán)節(jié)，如現(xiàn)在的大用戶直購(gòu)電和電力批發(fā)商都是可行的辦法。
如果有決心的話，可以做橫向拆分，變?nèi)珖?guó)性的自然壟斷為區(qū)域性的自然壟斷，將天然氣管道公司和電網(wǎng)公司根據(jù)區(qū)域進(jìn)行橫向拆分，放開(kāi)天然氣管道和電網(wǎng)的投資建設(shè)。
破除壟斷以后，接下來(lái)就是順其自然的價(jià)格改革。除管輸價(jià)格外，其他價(jià)格都可以放開(kāi)。最終達(dá)到市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府。
最后我想強(qiáng)調(diào)的是，市場(chǎng)化改革是解決能源安全問(wèn)題的根本之策。能源安全問(wèn)題不應(yīng)該被過(guò)分夸大，我國(guó)石油對(duì)外依存度很高，但同時(shí)也要看到能源技術(shù)日新月異，頁(yè)巖氣、可燃冰、新一代生物質(zhì)能源、新一代光伏技術(shù)、電動(dòng)汽車、氫燃料電池汽車、核聚變等技術(shù)將會(huì)對(duì)能源生產(chǎn)和消費(fèi)形成重要影響，長(zhǎng)期來(lái)看能源安全和能源供應(yīng)高度緊張的情況是短期現(xiàn)象。打破行政性壟斷，形成多元供應(yīng)主體，激勵(lì)能源勘探和研發(fā)活動(dòng)，市場(chǎng)定價(jià)保障能源供需適時(shí)平衡，才是保證能源安全的治本之道。
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