近日，以“推進依法治國與完善能源立法”為主題的“2015能源法年會”在黑龍江省大慶市召開。年會由中國能源法研究會舉辦。據(jù)透漏，此次會議配合目前正在進行的《中華人民共和國能源法(送審稿)》的修改工作，圍繞新形勢下，“能源革命、能源安全與能源法治”，“能源立法‘立改廢’與能源法律體系建設(shè)”，“《能源法》的立法契機與制度選擇”，“國外能源立法與我國能源立法的比對與借鑒”等議題展開討論，重新梳理我國能源立法的現(xiàn)狀及存在的問題，分析能源立法滯后的體制、制度和機制等方面的深層次矛盾及原因，借鑒國外能源立法的成熟經(jīng)驗，對《能源法》基本框架進行科學(xué)的頂層設(shè)計，結(jié)合實際對《能源法》(送審稿)進行深入研究及修改，推動該法盡快出臺，促進能源法制建設(shè)。那么，我國的能源立法都經(jīng)歷了哪些階段，而今又有何進展？

跌宕推進中的能源法

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，并明確提出制定和完善能源方面法律法規(guī)。這被業(yè)界認定是推進我國能源立法工作最強勁有效的力量。

事實上，關(guān)于國內(nèi)的能源法制建設(shè)，早在上個世紀就已經(jīng)進入提速狀態(tài)。改革開放以來，關(guān)于能源領(lǐng)域，我國已有5部法律和15部法規(guī)。20世紀90年代，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和法律體系的基本形成，能源立法也取得了突破。1995年，《中華人民共和國電力法》歷經(jīng)多年的起草，終于破局而出，由全國人大常委會審議通過頒布，是我國能源法律法規(guī)體系中的第一部能源法律。隨后，2006年有《煤炭法》，2007年有《節(jié)約能源法》。2005年2月，帶有21世紀初清晰的可持續(xù)發(fā)展理念標識的《可再生能源法》誕生。本世紀初，基于我國能源供需問題的突出，設(shè)立了國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。由其牽頭起草的《中華人民共和國能源法》，從高層決策到研究起草花費不到2年的時間就向社會公布了征求意見稿，之后向國務(wù)院法制部門提交了立法草案送審稿。

但由于種種原因，《能源法(送審稿)》擱淺數(shù)年。能源法律體系中長期存在的非常重要的缺項——《石油天然氣法》、《原子能(核能)法》，近年在不同程度啟動了研究工作，但起草完成尚需時日。

今年，國家相關(guān)部門發(fā)文強調(diào)，抓緊修訂電力法律法規(guī)?！吨腥A人民共和國能源法》(送審稿)又作為全面深化改革和全面依法治國急需的項目，被列入國務(wù)院立法工作計劃。目前，《能源法》、《電力法》修改等重點立法項目正在積極推進；而如《海洋石油天然氣管道保護條例》、《能源監(jiān)管條例》、《煤炭法》、《國家石油儲備管理條例》等法律法規(guī)也在制定和修改中。

這也預(yù)示我國能源立法或已進入新階段。

能源領(lǐng)域法律法規(guī)到底面臨哪些問題

2014年，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，能源“革命”成為關(guān)鍵詞。

那么，能源立法與改革有著怎樣的關(guān)系呢？國家能源局法制改革司法制處處長魏青山在一次會上表示，十八屆四中全會，早已明確了立法與改革的關(guān)系。能源領(lǐng)域的改革措施，也必須要于法有據(jù)。要堅持把立法決策和改革決策結(jié)合起來，從法律制度上落實和體現(xiàn)。一方面，立法與改革有內(nèi)在的沖突，立法是穩(wěn)定，改革是變動；另一方面，立法與改革相輔相成、互為條件，沒有立法，改革就會缺少動力。因此，要在這兩者之間找到平衡點。

中國能源法研究會顧問吳鐘瑚表示，能源法治化，是中國法治建設(shè)、黨治國興邦、政府依法理政的重要組成部分，而能源法治的關(guān)鍵是加快能源法制建設(shè)。能源法治包括能源法制建設(shè)、依法行政、依法監(jiān)管、公正司法以及法人和自然人的守法。首要和關(guān)鍵的問題是能源法制建設(shè)。要與時俱進地布局和規(guī)劃好能源法律規(guī)范體系，按黨的十八屆四中全會決議的要求，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，時不我待地把能源法的體系和制度建設(shè)提速。而我國目前的狀況是，能源開發(fā)利用的全流程長、環(huán)節(jié)多且復(fù)雜。能源領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)分散在多個部門。漫長的產(chǎn)業(yè)鏈和復(fù)雜的生產(chǎn)、技術(shù)、經(jīng)濟環(huán)節(jié)及諸多行為主體關(guān)系，依據(jù)法律進行整合和調(diào)整有相當(dāng)大的難度，這是起草能源法的先天不足。我國專業(yè)領(lǐng)域的立法模式，基本是部門立法。與能源相關(guān)的法律，也必然反映各自部門訴求，清晰地劃分和界定能源領(lǐng)域已有法律的調(diào)整范圍和界定彼此的功能比較困難。能源法草案的可操作性有待提高，程式化的宣示性條款的成分要適當(dāng)減少。

中國法學(xué)會能源法學(xué)研究會會長、原《能源法》起草專家組副組長葉榮泗也曾公開表示，按照全國人大通過的“十二五”規(guī)劃綱要和黨的十八屆三中全會《決定》關(guān)于建設(shè)法治中國的要求，對照我國能源法治建設(shè)的現(xiàn)狀，在不少方面尚缺乏法律規(guī)范的支撐和保障：諸如“十二五”規(guī)劃中提出的“調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多元清潔發(fā)展”，推進能源生產(chǎn)和消費方式變革，水電、核電、天然氣的開發(fā)以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失較多；對于一些潛在的清潔能源領(lǐng)域，比如煤層氣以及頁巖氣等非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用；還有諸如分布式能源系統(tǒng)、國家綜合能源基地建設(shè)、石油儲備、農(nóng)村能源、智能電網(wǎng)、碳排放交易，以及能源領(lǐng)域市場化改革與監(jiān)管等方面，基本上靠政策性“紅頭”文件而沒有法律和行政法規(guī)可依。近年來，我國能源領(lǐng)域腐敗案件頻出，也與能源法治不彰、“公權(quán)力無法律明文規(guī)定不可為”的法治原則不能很好貫徹不無關(guān)系。

當(dāng)下能源法律法規(guī)要立什么，改什么，廢什么

關(guān)于能源法律法規(guī)的立改廢，最近應(yīng)見于2014年6月13日的以研究我國能源安全戰(zhàn)略為主要內(nèi)容的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議。會上，習(xí)近平特別強調(diào)，推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。這表明，能源體制的弊病已被決策層重視，舊的格局亟待打破。

針對能源領(lǐng)域法律法規(guī)的立改廢，全國律協(xié)環(huán)境、資源與能源法專業(yè)委員會副主任陳臻認為，在立的方面，雖然我國發(fā)展核電已有30余年的歷史，但一直處于無法可依的“裸奔”狀態(tài)。我國正在研究起草《原子能法》、《核安全法》，建議國家盡快完成《核電管理條例》的制定工作，明確核電開發(fā)資質(zhì)等準入門檻，解決關(guān)于核電投資主體多元化的問題，改變過去核電管理參照火電的做法，對核電站的設(shè)計建造、科技研發(fā)、裝備制造、核安全等方面做出全面的規(guī)定。改的方面，要在立法層面促進能源市場改革，理順不同能源類別之間的價格關(guān)系，要在大能源視角下開展能源體系立法，打破條塊分割的局面。在油氣領(lǐng)域，增加油氣勘探開發(fā)合資合作的相關(guān)規(guī)定，解決國內(nèi)民營企業(yè)參與油氣開發(fā)的法律問題。在電力領(lǐng)域，現(xiàn)行《電力法》顯然不適于當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)盡快修訂。另外，要改變能源稅制立法位階較低，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性的現(xiàn)狀，通過修訂、補充立法，使能源產(chǎn)品價格真正反映市場供求關(guān)系。廢的方面，我國在能源行業(yè)監(jiān)管方面一直是遵循煤、油、氣、電各部門管一攤的辦法，應(yīng)該重視多管融合，加快簡政放權(quán)，進一步加強能源行業(yè)標準體系的細化和綜合，加快滯后標準的廢止、修訂，推動能源行業(yè)標準與國際標準的全面接軌，使標準更多地被認可和應(yīng)用。

正在修改的《能源法(2008年送審稿)》

《能源法》的送審稿的修改是由國家能源局委托能源法研究會承擔(dān)的課題。中國能源法研究會副會長、華北電力大學(xué)能源法研究所教授周鳳翱有幸參與其中。他表示，今年修改工作再度啟動，核心是要搞清楚能源領(lǐng)域要解決什么問題，哪些問題要由《能源法》來解決，不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系怎樣構(gòu)造?？蚣芤氐脑O(shè)計上，則重點考慮黨中央關(guān)于能源發(fā)展的重要決定；將國家基本能源政策制度化；解決基礎(chǔ)性能源法律問題；對重大能源問題進行法律管理；創(chuàng)制能源基本法律制度，建立、完善管理體制機制。此外，還要處理好《能源法》與能源單行法律及相關(guān)法律的關(guān)系。

據(jù)他介紹，目前，修改稿首先確定了立法目的，是要規(guī)范能源開發(fā)利用和管理，促進能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，保障能源安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。其次，能源法集中調(diào)整了3個方面的關(guān)系：包括縱向法律關(guān)系(主要涉及能源行政管理方面的關(guān)系)、橫向法律關(guān)系(按照生產(chǎn)流程展開)以及涉外法律關(guān)系(主要考慮到能源對外合作的重要性及前景)。涵蓋包括能源資源、能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略、基礎(chǔ)地位；能源發(fā)展戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略目標；能源資源國家所有權(quán)；能源發(fā)展基本政策；能源戰(zhàn)略與規(guī)劃；能源開發(fā)生產(chǎn)活動；能源供應(yīng)消費；能源安全保障；農(nóng)村能源發(fā)展；能源科技進步；能源國際合作；政府監(jiān)督管理體系及違法責(zé)任在內(nèi)的共13個法律問題。而在目前這一稿中，擬建立10項法律基本制度，包括能源國家所有權(quán)制度、戰(zhàn)略規(guī)劃制度、開發(fā)生產(chǎn)制度、供應(yīng)消費制度、能源安全保障制度、能源預(yù)測預(yù)警、農(nóng)村能源制度、國際合作制度、監(jiān)督管理制度、法律責(zé)任制度等。

他還進一步表示，正在修改的能源法的主體包括行政主體、企業(yè)主體、消費主體和涉外主體四類。其中，能源法第七條把管理體制統(tǒng)合起來，綜合監(jiān)管就是能源局和發(fā)改委，專項監(jiān)管是其他十幾個部門。綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管統(tǒng)稱能源監(jiān)管部門，綜合和專項監(jiān)督各司其職。

如何處理《能源法》與能源單行法相互關(guān)系

就《能源法》與能源單行法和相關(guān)法的調(diào)整對象和相互關(guān)系問題，周鳳翱介紹，正在修改的《能源法(2008年送審稿)》按照普通法與特別法相結(jié)合的原則，堅持調(diào)整范圍涵蓋而不覆蓋、銜接而不缺位、結(jié)合而不越位，綜合性法律規(guī)范與單行法律規(guī)范相互補充，留有空間，整體和諧的思路，對條文和制度作了精心安排。這與許多業(yè)內(nèi)人士的觀點不謀而合。陳臻曾公開表示，目前已經(jīng)實施的《煤炭法》、《電力法》等單行法律，解決不了能源領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性問題?！赌茉捶ā凡怀雠_，能源戰(zhàn)略規(guī)劃、能源國際合作、能源監(jiān)管等就無法可依。這也是《電力法》等法律難以修訂下去的一個重要原因。能源法治必須標本兼治。而治本的一個重要方面是要從制度規(guī)范上加以創(chuàng)新，以完善整個法律制度，并建立以《能源法》為核心的能源法治體系。葉榮泗也認為，我國擬制定的《能源法》是在幾部能源單行法律和有關(guān)資源法律體系、環(huán)境保護法律體系比較完備的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)實需要決定起草的。定位是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。單行法的制定和修改應(yīng)當(dāng)遵循《能源法》的基本精神和基本規(guī)定，如果出現(xiàn)一些沖突，《能源法》應(yīng)當(dāng)作為一個基礎(chǔ)性的依據(jù)。《能源法》要突出解決能源領(lǐng)域的重點問題，解決單行法律解決不了的問題，并成為我國能源生產(chǎn)和消費行為規(guī)則的主要根據(jù)來源。

吳鐘瑚則建議，制定“能源基本法”，不應(yīng)作為能源法律法規(guī)的基礎(chǔ)性法律，或者是母法和上位法，而是將能源領(lǐng)域中涉及綜合性、整體性和全局性的問題，包括能源規(guī)劃的法律地位和審議程序、能源基地建設(shè)和輸送管網(wǎng)建設(shè)與管理、能源監(jiān)管、能源普遍服務(wù)、農(nóng)村能源問題、能源儲備與應(yīng)急等進行規(guī)范和制度設(shè)計。他認為，能源法的制定、完善是一個過程。未來可以用修正案的形式，逐步擴大能源基本法的調(diào)整范圍，在條件成熟時再逐步形成能源基礎(chǔ)性法律。

而葉榮泗的觀點是，必須要提出解決綜合性《能源法》立法困境的辦法，加快制定綜合性、基礎(chǔ)性《能源法》?；蛘呦戎贫ㄒ徊孔阋越鉀Q諸如能源規(guī)劃的法律定位與效力、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略指引、能源監(jiān)管、能源價格形成機制和能源管網(wǎng)公平無歧視開放等改革方向、能源儲備與應(yīng)急以及與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村能源等問題的原則性法律規(guī)范。與此同時，要加快制定《石油天然氣法》、《原子能法》，加快《電力法》和《煤炭法》等單行法的修訂，抓緊配套法規(guī)的立、改、廢。

我國能源立法有著非同一般的緊迫性與必要性。推進能源立法工作是確保能源安全的迫切需要，也是能源供應(yīng)與行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。目前我國石油天然氣等能源對外依存度很高，確保能源安全的任務(wù)仍然很重。同時，我國已經(jīng)成為世界第一大能源生產(chǎn)國和消費國，能源法治應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的進展。對此，魏青山表示，能源行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長，能源立法需要做好銜接工作，借鑒國外立法先進經(jīng)驗，加速能源立法進程，提高能源立法質(zhì)量。爭取用五到十年時間，形成比較完整的能源立法體系。□

鏈接：國外能源立法情況

美國，自1970年代以來，已經(jīng)頒行了多部綜合性能源法，2005年頒布了新的《能源政策法》；日本，2002年頒行《能源政策基本法》；德國，2009年頒行《能源產(chǎn)業(yè)法》；法國，2005年頒布《能源政策法》；英國有《2010能源法》(之前是《2008能源法》)；意大利，2011年頒布《能源法案》；巴西，2002年頒行《巴西能源法》；加拿大，1985年頒行《能源供應(yīng)應(yīng)急法》；俄羅斯，2008年頒布《能源法》。

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